"대학은 도저히 죽일 수 없는 것들의 무덤이다."

'한국고등교육평가원', 하반기 고등교육계 불씨 되나 

[U's Line 유스라인 박병수 기자] 이주호 사회부총리 겸 교육부장관이 지난 6월 29일, 2023년 대학총장 하계 세미나에서 야권의 고등교육 평가기구 ‘한국고등교육평가원’ 도입추진에 대해 첫 입장을 밝혔다.

이 장관은 “국회에서 논의되고 있는 새로운 평가기구 도입에 대해 정부입장은 신중 검토”라며 “대교협 대학기관평가인증을 보완·발전시키는 것이 현, 교육부 입장에서는 낫다”고 ‘호불호(好不好)’만 밝혔다. 왜 더 나은 지에 대해서는 구체적인 설명은 피했다.

전국 대학총장들이 대부분 참석한 정기세미나에서 이주호 교육부장관이 별도의 주제로 삼아 야권이 법안발의한 ‘한국고등교육평가원’ 도입에 대해 언급했다. 이는 장관 입장에서도 일정정도 신경이 쓰이고 있다는 방증으로 해석된다.

대학사회에 잘 알려져 있지 않지만 ‘한국고등교육평가원’ 설립추진 건은 이주호 교육부장관과 상대방이 돼 여러 번 부딪힘으로 겉으로 드러난 표정보다 많은 숙원이 있는 주제다.  예상보다 큰 싸움으로 번질 수 있는 요소를 지니고 있다는 의미다. 게다가 현재, 의원수 절반이 훨씬 넘는 더불어민주당에게 ‘한국고등교육평가원’ 설립 골자로 한 고등교육 평가에 관한 법률안 통과는 그리 어려운 과정이 아니라는 것을 이 장관도 잘 알고 있다. 야당의 심사를 불편하게 해 봐야 득이 되질 않는다는 걸 파악하고 있다. 

또한, 더불어민주당이 이주호 교육부장관의 고등교육 정책에 대해 지나친 시장주의와 서열주의로 폐해가 크다고 지적하는 상황, 말로만 ‘지방대학중심 시대’를 외쳐 지방대학의 정원미달 등이 더 극심해지고 있다고 판단한다는 것을 이 장관은 알고 있기 때문에 교육부장관 재임기간에 충분한 변수로 등장할 수도 있다고 판단하고 있는 것으로 알려졌다.

끝으로는 18년 전 참여정부 때 첫 거론됐던 ‘한국고등교육평가원’ 설립추진부터 최근까지 이주호 한나라당 비례대표 의원으로, 교육과학기술부장관으로 추진무산에 영향을 끼쳐 왔다는 점은 장외(場外)에서 한 판 붙을 충분한 기제가된다.

‘한국고등교육평가원’ 무산은 대교협의 ‘대학자율성 침해’라는 주장이 직접적인 요인으로 작용했다. 현재 더불어민주당이 추진하는 ‘한국고등교육평가원’은 2005년 참여정부에서 첫 거론됐던 교육부의 독립기관, 전문 평가기구로서 신뢰의 평가시스템 구축, 대학구조개혁 위한 정책적 수단이 앞세워졌다면 대학교육 여건개선, 연구역량 향상, 대학 국제경쟁력 강화목적으로 일부 변경됐다.

거대 야당의 한국고등교육평가원 설립추진에 대해 이주호 교육부장관 반응과 대응이 단순한 ‘호불호’에서 어떻게 바뀌어 나갈 지 대학사회 관계자들의 관심이 생겨나기 시작했다.

■ 한국고등교육평가원, 노무현-박근혜 정부에선 왜 추진하려 했나 

'한국고등교육평가원' 설립 놓고 민주당 - 이주호 '한판 승부' 벌어지나?   

지난 4월 ‘한국고등교육평가원’ 설립을 골자로 한 법률안을 서동용 더불어민주당 의원이 대표발의 했지만 ‘한국고등교육평가원’ 설립추진은 고등교육 역사에서 이미 두 차례나 추진됐지만 모두 수포로 돌아간 정책이다. 정권이 바뀌면서까지 계속해서 거론돼 왔다는 건 그만큼 한국 고등교육계와 밀접한 내재력을 내포하고 있음을 시사한다. 

2005년 참여정부에서, 2013년 박근혜 정부에서 추진 때 마다 설립의 당위성은 제시 됐지만 결국은 ‘입장이 다른 쪽’인 대학의 반대가 추진하려는 쪽 보다 강해 보였다. 설립영향이 대학에게는 직접적이고, 무게 또한 만만치 않아 설립반대 쪽을 결속시키기에 충분한 농축성을 보여 왔다.

반대세력의 응집된 힘 원천(?)은 ‘조직 이기주의’가 한 몫을 한다. 대학평가는 예전이나 지금이나 대학입장에서는 가장 민감한 사안이다. 평가에 따라 정부재정지원을 달리하는 행·재정 연계가 참여정부에서 유독 많이 동원되면서 대학입장에서는 저지를 해야만 했다.

특히, 2005년 이 당시는 대학평가 ‘대학종합평가(대종평)’를 대교협이 주관하고 있었기 때문에 '팔이 안으로 굽는 평가'를 해도 전혀 문제가 되지 않았던 태평성대 시절이였다. 대교협이 회원대학들을 굳이 불리하게 평가할 일이 없다. 특히, 대종평 성과가 크게 좋지 않은 대학 입장에서는 고등교육평가원 출범은 더더욱 달갑지 않은 낯선 손님 같았다.

그러다보니 대학과 대교협이 아닌 교육인적자원부(당시 교육부) 의견, 고등교육평가원 지지 쪽에서는 대교협 회원대학 평가 대종평을 혹평했다. 심지어는 ‘선수 심판론’이라며 시합하는 자기편 선수가 심판까지 보는 식과 유사한 우수꽝스런 평가로 폄하했다.

‘한국고등교육평가원’이 발족되면 교육인적자원부는 평가총괄과 감독관리를 맡고, 각 분야별로 대교협을 비롯해 민간기관이 평가기관으로 선정한다는 계획이었지만 대교협은 반발했다. 당시, 이현청 대교협 사무총장(현, 한양대 석좌교수)은 교육인적자원부의 고등교육평가원 추진반대 의사가 극명히 드러나는 노골적인 발언을 했다.

대교협 평가원 '대학자율성 침해' 주장...회원대학 평가 '선수심판론'  

이현청 대교협 사무총장은 “대학의 자율성과 책무성이 걸려 있기 때문에 대학평가 체제를 변화시키는 데 신중을 기해야 한다. 평가원이 설립되더라도 실제 평가는 대교협에 맡기거나 대교협의 절대지분을 인정해야 할 것”이라며 평가권한을 그대로 대교협에서 해야 한다고 주장했다.

그는 또 “대교협을 다른 평가기관들과 동등하게 취급해 ‘1/n’의 몫만 인정하는 것은 받아들일 수 없다”며 평가 주도권 사수발언을 서슴치 않았다. 더욱이 이 사무총장은 정부방침이 대교협 뜻과 다르게 나올 경우 이사회를 개최해 대응방안을 논의하겠다고 밝혔다. 요즘 교육부와 대교협간 역학관계를 떠올려 보면 당시 대교협의 강경발언은 새삼 신선하기까지 하다.

당시 고등교육펑가원 지지 대학평가 전문가 A씨는 “일종의 ‘동업자 조합’인 대교협에게서 엄정한 자기평가를 기대하기 힘들다”면서 정부뿐 아니라 대학으로부터도 독립적인 평가시스템의 구축을 주문했다. 대학평가 전문가 B씨도 “인정과 인맥으로 연결된 우리 사회에서 스스로 평가하는 것은 실질적인 객관성을 담보하기 힘들다”면서 “우리 사회 각계 전문가들로 평가원 이사회를 구성해, 대학교육 수요자들이 대학에 대한 더 많은 정보를 얻을 수 있도록 평가의 틀을 마련해야 한다”고 지적했다.

그렇다고 당시 대교협 주장을 ‘조직 이기주의’로만 봤던 것은 아니다. 대표적 지적사항 은 평가를 확대·강화하려는 ‘이유’이다. 교육인적자원부가 대학평가를 확대·강화하는 근본적인 배경은 대통령 업무보고용으로 작성한 ‘2005년 주요 업무계획’에서 엿볼 수 있다. 교육인적자원부는 ‘2010년까지 15개 내외 세계수준의 연구중심대학 육성’을 대학교육 혁신을 위한 핵심적인 비전으로 제시했으며, 이를 위해서 강력한 구조개혁을 추진하고 모든 정책수단을 이러한 구조개혁과 연계해 추진하겠다고 밝혔다.

교육인적자원부는 교육선진국 수준의 정보공개, 신뢰로운 평가시스템 구축은 이러한 구조개혁을 위한 정책적 수단으로의 제시라고 강조했고, 대교협은 정부가 대학평가를 강화하려는 근본적인 의도는 소수의 집중육성대학을 가려내고, 대다수 대학의 대학 통·폐합과 퇴출을 유도하는 대학구조조정의 주요기제로 이를 활용하려는 포석이라고 분석했다.

대학들은 이를 정부가 대학을 통제할 도구로 사용돼 자율성 침해는 불 보듯이 뻔하다는 이유를 반대의 가장 큰 사유로 내세웠다. 결국 2005년 국회상정된 고등교육평가원 관련법은 교육인적자원부 주도로 추진되다 대학교육협의회의 반발 등이 입법화의 걸림돌로 작용하면서 무산됐다. 대학기관 평가의 경우 대학의 신청을 받아 평가가 이뤄진다. 정부 행·재정 지원과 연계됨에 따라 대부분 대학들이 참여할 것으로 전망했다.

그러나 사업추진 자체가 대학들로부터 중단됐다. 당시 국회 교육위원회(위원장 황우여)가 ‘2006년 예산안’을 심의하면서 “‘고등교육평가에 관한 법률안’이 입법화되지 않은 상태에서 예산을 편성한 것은 잘못된 관행”이라며 평가원 예산 49억3천4백만원을 삭감했다. 이주호 교육과학기술부 장관도 ‘대학 자율성’을 내세워 장관재직 동안 고등교육평가원 설립에 반대했다.

참여정부에서 거론 - MB정부 이주호 반대 - 박근혜 정부 재논의  

‘한국고등교육평가원’ 설립논의는 MB정부는 건너뛰고 박근혜 정부에서 다시 거론됐다. MB정부에서 이주호 교육과학기술부 장관의 독립적 평가기관 설립에 반대입장을 밝혔다. 대교협도 ‘대학자율성 침해’라는 명분만으론 정부의 대학평가 독립기구설치를 막기에는 대학 앞에 놓인 현실과 미래, 학령인구감소-지역소멸의 위기상황이 "이대론 안 된다" 는 경각심을 불러일으켰던 것도 사실이다.

‘대학자율성 침해’라는 대교협 주장도 시대적 흐름과도 맥락을 같이 하는 방어벽이지만 자기편 선수가 경기도 하고 심판도 한다는 뼈아픈 ‘선수 심판론’이라는 치명적 약점은 대교협의 계속적 ‘대학 자율권 침해’ 주장은 명분이 부족했다. 평가수행에는 자율성보다 공정성이 단연 앞서는 가치이기 때문이다.

그런데다가 박근혜 정부의 서남수 초대 교육부장관은 2005년 교육인적자원부 차관보 시절부터 고등교육평가원 설립을 추진해왔으나 참여정부에서는 대교협 반대로, MB정부 시절에는 이주호 교육과학기술부장관이 고등교육평가원 설립자체 반대로 추진되지 못 했다. 그러다보니 서남수 교육부장관에게는 고등교육평가원은 못 이룬 꿈같은 의미가 부여돼 있다.

서남수 교육부장관은 후보자임명 인사청문회에서부터 “대학 질관리를 견인할 체계적 평가시스템의 필요성 등을 고려할 때 전문적 평가기구 도입을 검토할 필요가 있다”고 선수를 쳤다. 대학 평가기준의 초점을 양적지표에 맞추는 현행 방식은 수술이 불가피하다는 얘기가 많다. 선진국 대학평가시스템을 벤치마킹해 질적인 평가기준을 확립해야 한다는 것이 새 정부의 구상이라고 밝히면서 고등교육평가원 설립을 공론화 했다.

이 같이 고등교육평가원 설립이 한발씩 기정사실화 되는 분위기에서 박근혜 정부 당시 교육부 고위 관계자는 기자에게 ‘눈에 보이는’ 고등교육평가원의 역할을 설명했다. “부실대학에 국가재정이 함부로 투입되는 것을 차단하기 위해서는 대학평가가 좀 더 입체적이고, 설득력 있는 평가가 돼야 한다. 그러려면 정량평가뿐만 아니라 행간을 파악하는 정성평가도 필요하다”며 “평가역할은 부실대학을 시장에서 퇴출시키더라도 동의가 되는 타당성, 평가기관의 전문성으로 인한 신뢰성, 공개여부 검토로 공정성을 가져 대학구조개혁에 필요한 정확한 진단을 내리는 감정평가사가 돼야 한다”며 고등교육평가원 설립의 당위성을 제시했다.

여론이 고등교육평가원 설립으로 몰려가자 대교협은 크게 반발했다. 대교협(회장 : 당시 서거석 전북대 총장)은 2013년 하계 대학총장세미나에서 “대학평가는 대학의 설립목적과 특성에 따라 평가함으로써 대학 스스로 장점을 극대화하면서 발전하도록 유도해야 한다”며 “대학평가는 대학협의체의 자율적 질 관리 시스템에 의해 엄정하게 이뤄져야 할 대목”이라고 제기하면서 교육부를 중심으로 논의되는 한국고등교육평가원(가칭) 설립을 중단해 줄 것을 촉구하는 대정부 질문을 발표하는 강공을 펼쳤다.

청문회부터 평가원설립 천명 서남수, 대교협 대정부 건의에 기세 꺾여 

서남수 교육부장관의 고등교육평가원 설립기세도 대교협의 대정부 건의문 이후에는 한 풀 꺾인 게 역력했다. 서 장관은 “대학평가가 개별특성과 여건, 실질적 노력과 성과를 제대로 반영하기 위해서는 평가를 전담하는 기구가 필요한 것이 사실이다. 과거 추진됐던 한국고등교육평가원과 같은, 정부와 대학으로부터 독립적인 평가기구가 설립돼 운영된다면 평가가 대학발전을 지원하는 체계로 진일보함과 동시에 평가결과의 공정성, 대학의 신뢰도가 제고될 것이다. 다만 기구의 설립시기와 방식 등은 전문가와 대학의견을 충분히 수렴해서 논의할 사항이다.”며 설립결정을 교육부가 독단적으로 진행하지 않겠다면서 한 발 뒤로 물러섰다.

당시 한국대학교육협의회의 대학기관평가인증 결과와 재정지원을 연계하는 방안에 대해서도 서 장관은 “연계는 되는데, 대학 구조조정과 대학평가시스템을 어떻게 할 것인지 논의하는 과정에서 자연스럽게 결정될 것”이라며 “새로운 평가시스템이 어떻게 되느냐에 따라 연계 자체가 별 의미를 못 갖게 될 수도 있다”라고 말했다. 서 장관은 또 “과거 추진됐던 한국고등교육평가원처럼 독립적인 평가기구 설립이 필요한 것은 사실”이라면서도 “설립 시기, 방식 등은 관계 전문가와 대학의 충분한 의견 수렴을 거쳐 논의할 사항”이라고 한 톤을 낮췄다.

고등교육평가원 기능과 유사한 조직의 설립에 높은 관심을 가진 것으로 느껴지게 한 대목은 서남수 장관후보자 인사청문회에서 여러차례 나왔다. “질적인 평가기준을 확립하겠다”는 발언을 수차례 하면서 질적인 평가기준을 확립하려면 그동안 해 왔던 평가기관이나 방식으로는 획기적인 변화는 어렵다는 뜻으로 해석되면서 서 장관 취임이후 빠른 속도를 낼 것으로 예상됐던 게 고등교육평가원이다.

서남수 장관이 고등교육평가원에 집착했던 배경에는 수도권과 지방대 평가의 이원화를 꾸준히 제기돼왔고 이를 통해 지방대의 기능을 지역사회와 연계되는 특성화, 직업교육 강화 및 전문대 집중 육성, 평생교육원 형태로 변화시켜 고령화 시대에 재학습 기관으로 활용한다는 취지가 고등교육 정책의 큰 축과 맞물리면서 고등교육평가원 설립에 힘이 실렸다.

민주당 "2005년과는 다른 한국고등교육평가원 역할" 

또한 퇴출대학 정책은 계속 이어가더라도 지나친 물량주의적 발상에 의해 대학 퇴출 결정을 양적 사이즈로만 기준하는 오류를 범한 부분, 평가의 객관성과 대학교육을 질적 역량으로 강화하기 위해서는 새로운 틀이 마련되지 않고서는 빠르고, 다양하게 변화되는 세계 움직임을 쫓아가기가 어렵다는 결론도 고등교육평가원 추진에 적잖은 영향을 줬다.

고등교육평가원 설립 무산에는 이주호 전 교과부장관 영향이 가장 컸다. 2005년 이주호 장관이 한라당 비례대표 의원시절 “교육인적자원부가 공무원들의 자리를 늘리게 만들고, 대학은 괜시리 정부통제를 받을 수 있다”는 이유를 대면서 고등교육평가원 관련 법안통과에 매우 부정적인 인식을 드러냈다.

그러나 당시 학계와 교육부 스스로도 “대학 경쟁력을 강화하기 위해서는 평가원 설립을 서둘러야 한다”고 주장했다. 학계에서도 고등교육평가원 설립이 더 이상 늦어져서는 안 된다는 의견이 많았다. 그 이후에도 임해규 한나라당 정책위부의장(국회 교육과학기술위원회)도 대학 구조조정과 관련, "대학의 교육역량 강화를 위해서는 성과·승진 제도를 객관적으로 평가하는 `고등교육평가원'을 만들어야 한다"고 주장했다.

시간은 돌고돌아 고등교육평가원이 2023년에 다시 등장했다. 서동용 더불어민주당 의원(순천·광양·곡성·구례을)은 대학의 교육여건 개선, 연구역량 향상 및 국제경쟁력 강화를 목적으로 ‘한국고등교육평가원’을 신설하는 내용을 담은 '고등교육 평가에 관한 법률' 제정법률안 발의에 이동주·김용민·도종환·김철민·박광온·안민석·김정호·강민정·김성환·문정복·조오섭·유기홍 의원 등 더불어민주당 의원 13명이 공동발의했다. 분위기는 야권 평가원 추진에 대해 시선이 곱지 않다. 그러나 이번 야권 평가원 설립은 여느 때와 달리 윤석열 정부의 고등교육 지휘자 이주호 장관을 직접 겨냥하고 있다는 점이다.

[주장을 인터뷰하다 -13]  서동용 더불어민주당 의원 

“고등교육평가원, 국가책임강화·지방대학 살리기 위해 반드시 설립돼야”

고등교육평가원 설립추진 “교육 질적성장 도모기대”

서동용 더불어민주당 의원(전남 순천·광양·곡성·구례을)은 대학의 교육여건 개선, 연구역량 향상 및 국제경쟁력 강화를 목적으로 한국고등교육평가원을 신설하는 내용을 담은 ‘고등교육 평가에 관한 법률 ’제정법률안을 발의했다고 지난 4월18일 밝혔다.

서 의원은 “이번 제정법률안 발의는 향후 다가올 급격한 인구감소 및 학령인구 감소에 따른 국민적 우려와 앞으로 발생할 수 있는 대학구조개혁 등의 여러 사안에 대한 갈등을 최소화하기 위해 고등교육 평가제도의 근본적 변화를 이뤄내고자 진행된 선제적 조치라고 할 수 있다.”고  의미부여를 했다.

이어 서 의원은 “학령인구감소등에 대한 그동안의 정부대응은 교육부가 ‘대학기본역량진단’을 통해 교육여건·학교운영·교육성과 등을 평가하고, 이를 토대로 국가 재정지원 및 제한 등의 조치를 한 것이었다. 하지만 이러한 조치는 지방대학에 불리하고, 수도권 대학은 유리해 인구감소에 따른 지역소멸과 지역 고등교육의 경쟁력을 약화시킨다는 비판을 받아왔던 것이 사실.”이라고 지적했다.

서 의원은 “이번 제정법률안은 이러한 한계를 극복하고 대학의 교육여건 개선, 연구역량 향상 및 국제경쟁력 강화를 목적으로 독립적이고, 전문적인 고등교육 평가가 이뤄질 수 있도록 한국고등교육평가원 설립을 하도록 하고 있다는 점에 주목해야 한다.”고 강조했다.

설립추진하는 고등교육평가원은 전문성과 중립성을 강화하기 위해 국회·대통령·대교협·경제산업 관련 단체 등의 추천을 통해 이사회를 구성하도록 했다.

법률 통과시 국가의 고등교육 평가 및 관련 연구, 자료개발 및 교류·협력 등의 업무와 국제경쟁력을 강화에 대한 책임성이 강화되고, 대학에 대한 국가와 지방자치단체의 행·재정적 지원을 교육평가 결과에 활용해 고등교육의 질적 성장을 도모할 수 있을 것으로 기대된다 .

서 의원은 “한국고등교육평가원이 설립되면 고등교육에 대한 공공성·공정성·전문성을 갖춘 평가가 이뤄지도록 해 국가책임을 강화하고 고등교육 평가에 대한 근본적 변화와 민관협력 강화추진을 도모할 수 있을 것” 이라고 말했다 .