현재 ‘한계대학’, 대학평가 결과에 충원율 불량대학 정도로 이해
“통일된 ‘한계대학 개념’으로 정확한 대학구조개혁 이끌어야”
'한계대학', 퇴출 직전 위험대학 정도로 개념화
[U's Line 유스라인 기획특집팀] '한계대학’이라는 개념이 뒤죽박죽돼 대학구조개혁을 주먹구구로, 심지어는 회생가능 대학도 몇 가지 지표와 결과만으로 가차없이 구조조정 대상으로 쓸어넣는 부작용이 발생할 수 있다는 우려가 나온다.
현재, '한계대학'은 퇴출 직전의 위험대학 정도로 개념화 돼 있다. 2018년 교육부 2주기 대학기본역량진단에서 정부의 평가진단을 시행하고 그 결과에 따라 대학에 대한 정부재정지원 제한(재정지원사업, 국가장학금, 학자금대출) 범위를 설정하기 위해 사용된 정책 편이적 개념으로 슬그머니 자리 잡았다.
교육부는 2주기 대학 기본역량진단부터 한계대학을 선별하는 기준(안)을 갖고, 대학을 분류하기 시작했다. 대체적인 한계대학 선별기준은 ▲1~2주기 대학평가에서 연속으로 최하위 등급을 받은 대학 ▲한국대학교육협의회(대교협) 및 한국전문대학교육협의회(전문대교협)의 기관평가인증 불인증대학 ▲부정･비리로 인해 정상적인 학사운영이 불가능한 대학 ▲학생충원율(신입생충원율, 재학생충원율)이 현저하게 낮은 대학 등의 의미가 내포된 것으로 통용되고 있다.
이에 따라 현재 한계대학은 교육부 대학구조개혁평가의 대학 분류에 근거해 한계대학 선별기준에 포함되는 뜻으로 사용되는게 실제적 상황이다.
김병주 영남대 교수는 “한계대학과 유사개념인 부실대학 역시 2011년 교육과학기술부의 정량적 평가에서 하위 15% 대학인 정부재정지원제한대학을 의미하는 것으로 사용됐다. 최근 연구자들은 재정지원제한대학과 부실대학은 같은 개념이 아닌 것으로 판단하고, 부족하고 미덥지 못해 대학으로서 기능을 불성실하게 수행하는 대학이다”라고 정의해 한계대학이나 부실대학이 거의 같은 개념으로 사용되고 있음을 설명한다.
그동안 한계대학 개념은 한계대학의 특성을 반영한 고유개념 없이 정부 정책에 따라 평가 결과가 저조한 대학들을 통칭 혹은 분류한 개념으로 활용됐고, 조작적으로 정의하거나 정련화 되지 못한 개념을 사용하게 되면서 대학구조개혁을 대학평가 결과에만 의존해 주먹구구식으로 몰아간 점이 적지 않다.
대학평가별 기준에 따라 달라지는 '한계대학'
김인환 U’s Line 미래교육정책연구소 소장은 “한계대학 정의를 정확히 하고, 정확한 개념을 현장에 도입해야 하는 가장 큰 이유는 학령인구감소라는 쓰나미가 온다해서 대학 정원감축이라는 명제로 정원미달 굴레로 쒸워 한계대학을 규정화하는 것은 국가 미래동량 인재양성 전초기지인 대학을 돌이킬 수 없는 낭떠러지로 굴러 떨어뜨리는 것과 같다”라고 지적한다.
서영인 한국교육개발원 고등교육연구실장은 “‘한계대학’을 현재와 같이 대학평가에 따른 재정지원제한대학 정도로 규정하다보면 여러 문제가 생겨난다”고 충고 한다. 대표적인 부작용은 ▲한계대학을 대학평가와 연계해 하위등급을 받은 대학으로 설정할 경우 대학평가 기준에 따라 한계대학 선별기준이 달라진다."고 지적한다.
이는 어떤 평가체제 아래에서는 한계대학으로 분류됐지만, 다른 평가체제에서는 정상적인 대학으로 분류될 수도 있어 한계대학 선별기준의 타당성, 선별결과의 일관성 등이 보장되지 못하는 문제로 확산된다고 걱정한다.
또한 ▲한계대학을 선별하는 대표적인 지표중 학생충원율을 제외하면 이미 ‘대학설립･운영규정’이나 각종 대학평가로 인해 어느 정도는 대학간 표준화된 경향이 생겨 있다. 무엇보다 이러한 지표들은 대학 경영상의 위험(risk)을 대표하는 재무지표들과의 상관관계가 매우 낮은 특징이 있다. 즉, 한계대학이 갖는 본질적 특징에 기준하지 못하고, 비본질적 요소나 관련성이 상대적으로 낮은 지표로 분류돼 버릴 가능성이 커질 우려가 있다고 말한다.
이어 ▲대학평가에 따른 한계대학 구별은 한계대학의 위험을 예측하고, 대학이 정상화될 수 있도록 지원하는 정책 수립에 참고하기보다는 성과 저조에 대한 조치로서 재정지원 제한에 초점을 두고 있다고 지적한다.
한계대학으로 구별이나 예측결과 등은 결국 대학 입장에서는 발전전략 수립의 근거로 활용해야 하고, 정부에서는 고등교육 정상화의 질 제고 전략을 위한 근거로 활용해야 하지만 지금까지 같은 방식은 정부에서 부실대학에 재정지원을 차단하는 정책효과는 제고할 수 있지만, 대학은 낙인효과로 이중고를 겪게 된다.
"학령인구감소 한계대학과 비리 폐교대학과는 차이 둬야"
또한, 잠재적 수요자들에게는 대학 선택의 의사결정에 도움이 될 수 있지만, 이미 재학하는 학생에게는 학자금지원 제한이 적용돼 궁극적인 피해가 돌아가는 결과를 초래해왔던 것도 사실이다. 서영인 실장은 요즘 나타나는 ‘한계대학’은 ▲학령인구감소로 인한 학생 미충원에 큰 영향을 받은 결과로 기존에 재단의 비리나 비위로 인해 폐교의 수순을 밟는 대학과는 차이가 있다.
비리로 인해 한계에 처한 대학은 징벌적 조치로 관리할 수 있을지 모르지만 학생 미충원으로 한계에 처한 대학은 고등교육의 외부 환경변화에 따른 것으로 재정지원제한보다는 폐교 위험의 예측과 질서 있는 퇴로 구축이 중요하다. 따라서 한계대학의 개념 설정에 이러한 외부 요인도 고려해야 할 것이다.
일반경영 활용해 ‘한계대학 개념’ 정착해야
한계대학 개념을 비영리기관인 대학을 이윤추구 목적 기업개념으로 부실 운영에 대한 개념으로 정의를 한다는 것은 적절치 않다. 그러나 한계대학의 개념을 정의하고 개념 정의에 필요한 요소들을 갖추는데 부실기업을 정의하고 예측하는 과정을 참고할 수 있다는 게 학계 입장이다.
그래서 일반경영에서 활용하는 개념을 참고해 한계대학의 개념을 정의해야 한다는 의견이 대두하고 있다. 한계대학은 재무구조가 부실하고 정상적인 학생모집을 할 수 없어 고등교육기관으로서의 경쟁력을 상실해 대학으로서의 설립목적 달성이 어려운 경영곤란 상태다. 재정적으로는 미충원으로 인한 재정결손이 심하고, 교육적으로는 교육 및 연구 여건이 열악하고 질적 수준이 낮아 정상적인 대학 기능을 수행할 수 없는 상태를 의미한다.
대체적으로 한국 대학사회에서 한계대학이 발생하는 이유는 ▲학생 미충원으로 발생하는 재정결손 ▲인건비 및 제경비 등 고정적 비용 경직성으로 인한 수지 적자 ▲과잉투자로 인한 금융자산 고갈 및 과대한 차입금 의존 ▲재단의 부정･비위로 인한 재정결손 및 내부 구성원의 분쟁 등으로 압축된다.
특히, 최근에는 인구지형 변화에 따른 고등교육 학령인구 감소와 지역 간 격차에 따른 입학자원 수도권 유출 등으로 대학의 경영난이 발생하는 사례가 늘고 있어 한계대학 진단 및 예측에는 이러한 요소들이 모두 반영돼야 한다.
한계대학은 이윤추구를 목적으로 하지 않으므로 이자보상비율과 같은 하나의 수식이나 재무지표를 통한 조작적 정의로 한계여부를 판단하기는 쉽지 않다. 따라서 대학의 경영 위기진단 또는 폐교예측을 위해서는 재무지표와 교육지표가 모두 고려돼야 한다고 제기한다. 대학은 비영리기관으로서 국가의 사회경제발전에 이바지하는 공기(公器)로서 교육기관이라는 특징과 경영대상 기관으로서의 특징이 모두 반영돼야 한다.
재무지표와 교육지표를 고려해 지표를 구성한 후 주기적 점검을 통해 대학의 경영상태에 대한 정보를 공유해 대학의 경영상태에 대한 ‘판정’에 초점을 두기보다는 대학경영 파탄의 정도를 예측해 사전 예방과 사후 지원에 초점을 둬야 한다.
한계대학의 진단결과를 정부 재정지원을 위한 의사결정에 활용하는 것은 소극적인 방식이다. 보다 적극적으로 활용하기 위해서 대학은 경영 및 운영 정상화를 위한 전략 수립, 정부는 고등교육 생태계 조성과 균형발전을 위한 정책수립에 활용하는 것이 필요하다.
그동안 정부는 폐교의 처리 및 지원에 관한 정책수립과 예산확보에 주력해왔다. 그러나 학령인구감소로 인한 폐교의 예측규모는 점점 늘어나고 있다. 교육부는 2018년 ‘향후 2~3년 뒤 약 38개 대학이 문을 닫게 될 것’으로 전망했으나 2019년 ‘2년뒤 70개 이상 대학’으로 상향 전망했다. 이는 4년제 대학 및 전문대학 약 21%를 위기대학으로 기준했다. 사전에 대학의 경영위기를 정확히 예측해 한계대학을 선별하는 것이 향후 고등교육 정책수립을 위한 소요재정 추정을 위해 매우 시급한 상황이다.
1만여명이나 틀린 교육부의 엉터리 수요예측
한편, ‘한계대학’의 정확한 개념정리에 전제가 되는 항목이 있다. 바로 예측이다. 정확한 예측이 필요하다. 교육부가 발표하는 예측데이터가 더 정교해져야 한다. 엉터리 예측수치로 대학 몇 개를 보내버릴 수도 있고, 정책을 너무 타이트하게, 혹은 느슨하게 편성할 수도 있기 때문이다.
교육부가 2018년 8월 국회 교육위원회에 보고한 ‘학령인구 변화에 따른 대입정원 대비 입학자원 추이’에서 2021학년도 대입정원 5만6000명 미달로 전국의 대학 38곳이 폐교위기를 맞을 것으로 예상했다. 이 예상마저도 보수적 추정치로 냉정한 잣대를 대면 폐교위기를 맞을 대학이 70곳에 달할 전망이라고 덧붙였다.
그러나 실제 지난해 2021학년도 모집에서 미충원 인원은 교육부 국회 예상수치보고 보다 15,414명 적은 4만586명으로 전체 입학정원 43만2603명의 91.4% 모집률을 보였다. 결국 ‘한계대학’이 언제 발생할 것이라응 예측이 틀려 과도한 정책집행이 충분히 나올 수 있다는 지적이다.